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O que é campanha eleitoral antecipada para o TSE?

A Lei nº 9.504 de 1997, conhecida como a Lei das Eleições, combinada com a EC nº 107, que altera datas importantes do pleito municipal de 2020 em razão da pandemia do coronavírus, define que a propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 26 de setembro.

O problema jurídico se revela no momento em que o pré-candidato se dirige à sociedade antes desta data, sob o risco de ser caracterizada a propaganda eleitoral antecipada.


Nos termos do artigo 36-A da Lei das Eleições, no período da pré-campanha, é autorizada a menção à pretensa candidatura, a exaltação das qualidades pessoais, bem como a participação de uma série de atos, como entrevistas, programas, encontros ou debates na rádio, na televisão e na internet, entre outras possibilidades, desde que, em qualquer destas atividades, não sejam realizados pedidos explícitos de voto.

Neste ponto reside a controvérsia a ser analisada no presente texto, visto que o conceito de “pedido explícito de voto” vem sendo interpretado de variadas formas pelos tribunais regionais eleitorais, e recebendo tratamento jurídico diverso do adotado pelo TSE em recentes decisões.


Enquanto tribunais regionais analisam a legalidade de expressões como “conto com seu apoio”, e até mesmo a veiculação do número do partido em postagens, levando em consideração não apenas a literalidade do conteúdo, mas o contexto em que foi divulgado, o TSE adota precedentes de entendimento permissivo.

A título de exemplo, no acórdão do REspe 105-96, julgado em 2018, com relatoria da Min. Rosa Weber, foi reformado acórdão regional que julgava procedente representação por propaganda eleitoral extemporânea veiculada em reunião aberta, ocasião em que o recorrente proferiu discurso utilizando-se de expressões como “vamos eleger” e “eles merecem essa oportunidade”.

No referido caso, o TRE-PE considerou o discurso como um pedido explícito de voto, sob a argumentação de que, ainda que o pedido não tenha sido textual, consistiu em pedido explícito, eis que existe um articulado que conjuga o cargo pretendido, um suposto pedido de apoio e o número da legenda.

No julgamento do referido recurso, a rel. Min. Rosa Weber adotou entendimento de precedentes do TSE (Respe 51-24/MG, AgR-AI nº 9-24 e AgR-AI nº 9-24) pela permissividade do artigo 36-A da Lei das Eleições, concluindo que, para a configuração de propaganda eleitoral antecipada, o pedido de votos deve ser explícito, vedada a extração desse elemento a partir de cotejo do teor da mensagem e do contexto em que veiculada.

Os precedentes citados pela relatora compreendem que o objetivo do referido artigo é evitar a captação antecipada de votos e a vulneração ao postulado da igualdade de chances entre os candidatos, mas considera que a ampla divulgação de ideias fora do período eleitoral propriamente dito se ancora em princípios republicanos e é salutar à democracia, vez que possibilita ao eleitor o pleno conhecimento das plataformas políticas dos potenciais candidatos, de forma a orientar a formação de um juízo mais consciente e responsável, quando do exercício do voto.

Um importante entendimento sobre esta matéria, que vem sendo aplicado de forma ampla pelo TSE, é o exposto no REspE 5.124, de relatoria do Ministro Luiz Fux. Neste caso, o TSE reformou julgado do TRE-MG que considerava “propaganda eleitoral extemporânea caracterizada, com a imagem do pré-candidato associada tanto ao número pelo qual concorrerá às eleições como, ainda, a um texto que induz o eleitorado a votar naquela legenda quando, vinculando-se o número a ser utilizado pelo pré-candidato em sua campanha e o benefício adstrito a ele para o município, tem-se conformado evidente e claro pedido de votos, quase pedido expresso mesmo, quando se não há a dizer que o advérbio compromete o adjetivo, fosse entender-se que para 'quase expresso' ainda faltasse dizer 'vote em mim’.”

Ocorre que a Lei n° 13.165/2015, última “minirreforma eleitoral”, sob o argumento da necessidade de redução dos custos das campanhas, alterou significativamente a disciplina da propaganda eleitoral e diminuiu à metade o tempo para a divulgação das candidaturas, que passou a ser permitida somente após o dia 15 (quinze) de agosto. Além disso, retirou-se 10 (dez) dias de horário eleitoral gratuito.

Antes da referida alteração normativa, o TSE consolidou o entendimento de que haveria propaganda eleitoral antecipada ou extemporânea quando, ainda que subliminarmente ou implicitamente, sem o pedido expresso de voto, se levasse ao conhecimento do público em geral plataformas, propostas e intenções políticas, se fizesse menção à pré-candidatura, a eleições vindouras e/ou se veiculasse a ideia de que o emissor/beneficiário da propaganda seria a pessoa mais bem preparada para exercer mandato eletivo. Tal conclusão, porém, diante da nova realidade normativa inserida pela Lei n° 13.165/2015, de acordo com o Ministro Fux, merece ser revista:

“[...] o enquadramento jurídico-eleitoral de determinada mensagem de pré-candidato ao conceito de propaganda eleitoral extemporânea reclama uma análise tripartite, no sentido de perquirir se o ato atenta contra a isonomia de chances, a higidez do pleito ou a moralidade que devem presidir a competição eleitoral. Do contrário, ausentes quaisquer ultrajes a referidos cânones fundamentais eleitorais, a mensagem encerrará livre e legítima forma de exteriorizar seu pensamento dentro dos limites tolerados pelas regras do jogo democrático.
É que a divulgação de mensagens em rede social, na internet, de forma gratuita, com a menção a possível candidatura e o enaltecimento de uma opção política, não consubstancia - e não pode consubstanciar - propaganda eleitoral antecipada. Não se verifica, em veiculações desse jaez, qualquer prejuízo à paridade de armas, porquanto qualquer eventual competidor poderia, se assim quisesse, proceder da mesma forma, divulgando mensagens sobre seus posicionamentos, projetos e qualidades, em igualdade de condições [...]”

O Min. Fux justifica que, com o fim das doações empresariais e com o reduzido tempo de campanha eleitoral, impõe-se que os pretensos candidatos, no afã de difundir suas propostas e de enaltecer suas qualidades pessoais, logrem buscar formas alternativas de conexão com o seu (futuro) eleitorado, de modo que me parece natural que eles se valham de publicações em posts e de mensagens nas mídias sociais (facebook, twitter etc.) para tal desiderato.

“[...] Se passarmos a reprimir esses métodos alternativos de divulgação de propostas e plataformas políticas, a Justiça Eleitoral contribuirá negativamente para o esvaziamento integral do período democrático de debates (para alguns, denominado de pré-campanha) instituído pela Lei n° 13.165/2015, na medida em que aniquilará, sem qualquer lastro constitucional ou legal, a interação que deve ocorrer entre os pretensos candidatos e os cidadãos. Pior: produzirá um chilling effect nesses pretensos candidatos, tamanho o receio de verem suas mensagens e postagens qualificadas como propaganda extemporânea. Teremos, assim, apenas candidatos-surpresa - aqueles que exsurgem apenas e tão somente às vésperas do pleito. E esse modelo, decerto, antes de fortalecer, amesquinha a democracia.
Hoje é um dado que nós sabemos mais a respeito da campanha presidencial norte-americana do que a brasileira, justamente porque existe esse asfixiamento da veiculação de propostas e de ideias na arena pública. Indago: é a manutenção desse modelo que nós queremos? A pergunta é meramente retórica [...]”


Na conclusão do voto, o relator refere que não se pode vilanizar a difusão das mensagens emitidas pelos pré-candidatos, com propostas políticas, com o enaltecimento de qualidades e com a menção a candidaturas futuras, pela simples razão de que a propaganda eleitoral não pode ser vista como a Geni do processo político-eleitoral. Além disso, assevera que a pré-campanha se afigura, verdadeiramente, um instrumento a serviço da cidadania, a qual poderá criar um ambiente de melhor informação aos cidadãos-eleitores, em geral, e, em consequência, proporcionar a chance de produzirem um voto maduro, refletido e consciente.

Na sessão de julgamento, acompanhando o relator, o Minstro Herman Benjamin teceu críticas ao dispositivo legal em discussão:

Senhor Presidente, este dispositivo, o art. 36-A da Lei n° 9.504/97, é, no mínimo, surpreendente, porque, na sua redação, veda o pedido explícito e libera o pedido implícito de voto. Ora, qualquer profissional de marketing, mesmo aqueles que não o são, como eu, todos nós sabemos que a melhor propaganda é aquela que não é direta, é a indireta. Portanto, temos aqui um dispositivo em que, como o próprio eminente relator indicou na sua ementa, exaustiva e principiológica, fica claro se entender a ratio essendi do dispositivo, mas não a solução encontrada pelo legislador. Há uma desconexão entre a ratio essendi e a técnica adotada pelo próprio legislador.
Então, considerando o desajuste da técnica legislativa, em que se admite tudo que seja implícito e se veda apenas o explícito - que nesses casos é desnecessário, não há necessidade de fazer pedido explícito -, não vejo outra saída que não seja a de dar uma interpretação, não é nem restritiva, é simplesmente acompanhar o que está dito na lei, para esse dispositivo, que na minha cidade de Catolé do Rocha se chamaria dispositivo legal para inglês ver, quando há a desconexão entre a ratio essendí, os valores que a norma, em tese, deveria proteger, e o produto normativo que sai e que somos obrigados a interpretar e a aplicar.


Conclui-se que o entendimento permissivo do TSE pode servir de estímulo a um debate democrático mais amplo e informado, considerando a proeminência da liberdade de expressão. Além disso, observa-se que a análise sobre o “pedido explícito de voto” não deve acontecer a partir do contexto ou da subliminaridade da mensagem, mas a partir de uma verificação que considere a violação ou não da igualdade de chances entre os pré-candidatos.

Além disso, o entendimento exposto é capaz de reduzir a elevada litigiosidade dos pleitos municipais, no entanto, é capaz de esvaziar a norma insculpida na legislação eleitoral por completo e servir de base para uma jurisprudência de barreira.


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